第一節(jié) 建立和完善安全監(jiān)察體系
陳其祥
一、安全監(jiān)察體系的建立
二、歷史的教訓(xùn)
三、完善安全監(jiān)察體系
四、強(qiáng)化安全監(jiān)察職能
五、實(shí)現(xiàn)安全工作三個(gè)現(xiàn)代化
一、安全監(jiān)察體系的建立
電力工業(yè)的安全生產(chǎn)有其突出的重要性，這是電力在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所處的地位和作用，以及電力生產(chǎn)本身的客觀規(guī)律所決定的。因?yàn)?，電力工業(yè)不僅是單純的生產(chǎn)性企業(yè)，而且是具有產(chǎn)、供、銷同時(shí)進(jìn)行、同時(shí)完成這一特點(diǎn)的商業(yè)和服務(wù)性行業(yè)；是集生產(chǎn)、分配、銷售于一體的工商聯(lián)合體。電力工業(yè)的安全，不僅是自身發(fā)揮和提高經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)，而且更重要的是關(guān)系到全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和改革開放的順利進(jìn)行。因此，安全生產(chǎn)是電力工業(yè)永恒的主題，在任何情況下，均必須堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主”的方針，不能有絲毫的動(dòng)搖。
新中國(guó)成立以來(lái)，電力工業(yè)的安全工作，一直受到國(guó)家的高度重視。早在50年代初期，就提出了“安全第一”的口號(hào)。當(dāng)時(shí)，根據(jù)蘇聯(lián)專家的建議，燃料工業(yè)部和電業(yè)管理總局就設(shè)立了技術(shù)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1951年4月6日，燃料工業(yè)部曾以[51]燃監(jiān)字第1332號(hào)文發(fā)布“關(guān)于建立各級(jí)技術(shù)保安專職機(jī)構(gòu)”的指示，電業(yè)管理總局隨即提出了“技術(shù)保安機(jī)構(gòu)的建立及工作方案”，同年11月10日，燃料工業(yè)又以[51]燃監(jiān)字第4365號(hào)文頒發(fā)了“電業(yè)技術(shù)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織大綱”，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)任務(wù)和各項(xiàng)權(quán)限，用以指導(dǎo)全國(guó)電業(yè)的安全監(jiān)察工作。各大區(qū)管理局、各電業(yè)局、發(fā)電廠、線路管理所等都根據(jù)部的要求，相繼成立了技術(shù)保安科或配備了保安工程師，協(xié)助局、廠領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督檢查發(fā)供電設(shè)備安全和人身安全工作。
在這期間，約在1950年4月，燃料工業(yè)部就制訂了《事故處理暫行規(guī)程》，要求各電業(yè)生產(chǎn)單位進(jìn)行事故的統(tǒng)計(jì)和報(bào)告。試行一年后，于1951年3月，在第二次全國(guó)電業(yè)會(huì)議上，重新作了修改和補(bǔ)充后，正式頒發(fā)了《電業(yè)事故報(bào)告統(tǒng)計(jì)規(guī)程》。
以上是解放以來(lái)電力工業(yè)最早形成的安全監(jiān)察體系和《電業(yè)事故調(diào)查規(guī)程》。
隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，電力工業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用日趨突出，對(duì)安全發(fā)供電的要求也越來(lái)越嚴(yán)格。第一個(gè)五年計(jì)劃初期，在燃料工業(yè)部黨組向中央?yún)R報(bào)工作提到電力事故問(wèn)題時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確指出“電力事故是國(guó)民經(jīng)濟(jì)一大災(zāi)害”。從1953年起，開始引起蘇聯(lián)的《電力工業(yè)技術(shù)管理法規(guī)》、《電業(yè)安全工作規(guī)程》、各種典型規(guī)程和服務(wù)規(guī)程以及其他安全技術(shù)規(guī)程等。鑒于當(dāng)時(shí)人身傷亡事故嚴(yán)重，燃料工業(yè)部于1953年3月，由陳郁部長(zhǎng)簽字向全國(guó)電業(yè)部分發(fā)布了[53]燃監(jiān)字第1684號(hào)命令，要求從組織措施和技術(shù)措施上堅(jiān)決消滅人身死亡和重傷事故。這個(gè)命令，在全國(guó)得到了認(rèn)真貫徹，達(dá)到了家喻戶曉，發(fā)揮了巨大的作用，這充分說(shuō)明了國(guó)家對(duì)電力安全生產(chǎn)的重視。
1955年，電力工業(yè)部成立技術(shù)監(jiān)察司，進(jìn)一步強(qiáng)化了安全監(jiān)察職能，著重加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)察。1956年1月26日，電力工業(yè)部曾以[56]電勞組程字第046號(hào)文發(fā)布了中華人民共和國(guó)電力工業(yè)部“關(guān)于發(fā)電廠和線路管理所運(yùn)行監(jiān)察工程師職責(zé)條例”的命令，賦予了運(yùn)行監(jiān)察工程師很大的權(quán)限，接著召開了全國(guó)安全監(jiān)察工作會(huì)議予以貫徹，全國(guó)電業(yè)部門從上到下都建立了較完善的安全監(jiān)察系統(tǒng)。運(yùn)行監(jiān)察工程師著重抓設(shè)備安全；技術(shù)保安工程師著重抓人身安全，均直接由總工程師領(lǐng)導(dǎo)，并第一次闡明了是總工程師的有力助手，迅速推進(jìn)了企業(yè)的安全生產(chǎn)工作。
電力工業(yè)部成立技術(shù)監(jiān)察司后，發(fā)布了一系列加強(qiáng)安全生產(chǎn)的命令。1955年10月，頒發(fā)了“反事故措施計(jì)劃的編制、執(zhí)行與監(jiān)督暫行辦法”，接著又發(fā)布了“執(zhí)行反事故技術(shù)措施”、“消滅電業(yè)生產(chǎn)中20種事故”及“在基本建設(shè)中消滅六種惡性事故”的命令。所有這些措施和命令，在當(dāng)時(shí)對(duì)保證安全生產(chǎn)起到了積極作用。
1955年12月，電力工業(yè)部修訂了原《電業(yè)事故報(bào)告統(tǒng)計(jì)規(guī)程》，正式頒發(fā)了《電業(yè)事故調(diào)查規(guī)程》，從1956年1月起在全國(guó)執(zhí)行。以后通過(guò)不斷實(shí)踐，在1958、1959、1961、1962年又多次作了相應(yīng)的補(bǔ)充和修改。
電力工業(yè)的安全監(jiān)察工作和安全監(jiān)察體系，就是這樣隨著電力事故的發(fā)展而不斷加強(qiáng)完善。
二、歷史的教訓(xùn)
如前所述，電力工業(yè)的安全工作，始終受到國(guó)家的重視，放在一切的工作的首位，并逐步形成了一套較完整的規(guī)章制度和良好的工作作風(fēng)，因而安全生產(chǎn)水平逐年提高，不少發(fā)供電企業(yè)一年只發(fā)生一、二次事故，甚至全年不發(fā)生事故，經(jīng)濟(jì)效益也逐年提高。但是歷史的發(fā)展過(guò)程中，有過(guò)兩次大反復(fù)，受到過(guò)兩次大的沖擊。
第一次在1958年大躍進(jìn)時(shí)期，那時(shí)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)革命熱情的一面，忽視和科學(xué)態(tài)度，產(chǎn)生瞎指揮，如搞過(guò)“超出力運(yùn)行”，搞過(guò)“破除迷信”，“破除規(guī)程制度”，搞簡(jiǎn)易發(fā)電，背離了“安全第一”的方針，以致事故不斷發(fā)生。1957年，全國(guó)電力生產(chǎn)事故是歷史上比較少的年份，安全情況較好，到1960年，在短短的3年內(nèi)，事故上升到6倍以上。電力生產(chǎn)中，安全這個(gè)環(huán)節(jié)是最敏感的，一旦背離了“安全第一”的方針，背離了電力生產(chǎn)的客觀規(guī)律，馬上受到影響的，就是安全水平的下降、事故的上升。后來(lái)，貫徹了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，糾正了錯(cuò)誤，恢復(fù)了行之有效的規(guī)章制度，整修了設(shè)備，嚴(yán)格了安全管理和安全監(jiān)察，使安全生產(chǎn)形勢(shì)很快好轉(zhuǎn)。到1965年，事故已大幅度下降，接近達(dá)到歷史最好水平。
第二次在“文化大革命”期間，這一次安全生產(chǎn)受到的干擾和破壞比第一次嚴(yán)重，時(shí)間也長(zhǎng)得多。在這期間，“安全第一”視為“修正主義路線”、“唯生產(chǎn)力論”被批判。對(duì)安全行之有效的規(guī)章制度和安全技術(shù)措施，被批判成是對(duì)工人的“管、卡、壓”。設(shè)備健康受到極大的損傷，經(jīng)常發(fā)生系統(tǒng)穩(wěn)定破壞和大面積停電事故，以及主設(shè)備發(fā)生嚴(yán)重?fù)p壞事故，人身傷亡事故也極為嚴(yán)重，安全管理趨于癱瘓，安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)被撤消，對(duì)許多事故不調(diào)查，不分析，不上報(bào)。這期間發(fā)生的事故次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比1960年多得多。這是第二次受到的沖擊。但是“生產(chǎn)必須安全”是一條客觀規(guī)律，絕不以人們的意志為轉(zhuǎn)移，盡管建國(guó)以來(lái)在安全上受到過(guò)種種干擾，最終必須回到“安全第一”的方針上來(lái)。
三、完善安全監(jiān)察體系
1972年，水利力電力部接近受了“文化大革命”的教訓(xùn)，重新修訂頒發(fā)了《電業(yè)生產(chǎn)事故調(diào)查統(tǒng)計(jì)規(guī)定》，使安全監(jiān)察工作逐步恢復(fù)并走向正軌。由于當(dāng)時(shí)“四人幫”還未粉碎，受歷史背景的影響，制訂得過(guò)于簡(jiǎn)化，寬嚴(yán)不一，不但于考核，故從1978年開始，又組織人力進(jìn)行了修改。從1981年1月起，正式頒發(fā)了新的《電業(yè)生產(chǎn)事故調(diào)查規(guī)程》。在70年代后期，部還組織對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)方面的規(guī)章制度，重新進(jìn)行了修訂，撥亂反正，為強(qiáng)化安全監(jiān)察與安全管理，做了大量的工作。
1980年7月，電力工業(yè)部在北京召開了結(jié)束“十年內(nèi)亂”以后的一次全國(guó)電業(yè)安全生產(chǎn)會(huì)議。當(dāng)時(shí)任電力部副部長(zhǎng)的李鵬同志主持了會(huì)議并作了重要報(bào)告，劉瀾波部長(zhǎng)到會(huì)講了話。會(huì)議全面回顧總結(jié)了“文化大革命”期間安全生產(chǎn)遭受破壞的教訓(xùn)，交流了撥亂反正開展安全工作的經(jīng)驗(yàn)，重新認(rèn)識(shí)了必須堅(jiān)定不移地貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針，會(huì)議在加強(qiáng)安全的組織措施方面，提出了《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理的若干規(guī)定》；在加強(qiáng)安全的技術(shù)措施方面，針對(duì)發(fā)生過(guò)的一些重大設(shè)備事故、人身事故，提出了《16項(xiàng)重點(diǎn)反事故技術(shù)措施要求》。那次會(huì)議對(duì)全國(guó)作用很大。各個(gè)網(wǎng)、省局、基建、設(shè)計(jì)、科研、發(fā)電廠、供電局等單位均積極行動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)安全生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)，健全安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，確立了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的安全生產(chǎn)責(zé)任制，嚴(yán)格了安全管理，重申了必須認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)安全技術(shù)措施，積極開展反事故斗爭(zhēng)。這為以后的10多年中，逐步形成的具有中國(guó)特色的安全監(jiān)察體系和安全保證體系起了良好的先導(dǎo)作用。
由于統(tǒng)一歸口監(jiān)察設(shè)備安全和人身安全，故不再區(qū)分運(yùn)行監(jiān)察和技術(shù)保安，統(tǒng)一稱為安全監(jiān)察。
1981年，水利電力部安全監(jiān)察系統(tǒng)開始運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)統(tǒng)計(jì)和分析事故，建立事故數(shù)據(jù)庫(kù)，并加強(qiáng)了安全監(jiān)察考核的力度，同時(shí)引入了可靠性的內(nèi)容，因而使原來(lái)執(zhí)行的事故調(diào)查規(guī)程，又不適應(yīng)生產(chǎn)的需要，故又重新作了全面修訂，從1986年1月起，全國(guó)開始執(zhí)行新的《電業(yè)生產(chǎn)事故調(diào)查規(guī)程》。
隨著我國(guó)大電網(wǎng)、大機(jī)組、高參數(shù)、高技術(shù)的不斷采用，原來(lái)長(zhǎng)期沿用的安全管理和安全技術(shù)，又不能適應(yīng)生產(chǎn)和建設(shè)的發(fā)展，根據(jù)改革開放的新形勢(shì)，需要有一套完善的安全保證體系和安全監(jiān)察體系來(lái)更好地保障安全發(fā)供電的人身安全，為此，在1987年7月，部又召開了全國(guó)電業(yè)安全工作會(huì)議。會(huì)議根據(jù)當(dāng)時(shí)電力工業(yè)的安全情況，制訂了《電力安全生產(chǎn)工作條例》；會(huì)議在原提出的在安全生產(chǎn)上必須解決的16個(gè)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了調(diào)整、補(bǔ)充，提出了18項(xiàng)反事故斗爭(zhēng)的重點(diǎn)，要求發(fā)動(dòng)生產(chǎn)、基建、設(shè)計(jì)、科研、制造等部門共同研究解決。
在這次會(huì)議上，正式提出：為了提高安全生產(chǎn)水平必須實(shí)現(xiàn)安全裝備現(xiàn)代化、安全管理現(xiàn)代化和安全工器具現(xiàn)代化。并商定在中國(guó)電機(jī)工程學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，籌建中國(guó)電機(jī)工程學(xué)會(huì)安全技術(shù)專業(yè)委員會(huì)，組織和的揮跨行業(yè)的安全技術(shù)專家助協(xié)助行政做好各項(xiàng)安全工作。
1988年，組建成國(guó)家能源部，同年8月1日，發(fā)布了能源部的安全第一號(hào)指令。在這個(gè)指令中，第一次明確提出了各單位的行政正職是安全第一責(zé)任者，強(qiáng)調(diào)要建立、健全安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全監(jiān)察工作。1992年6月，能源部又發(fā)布了安全生產(chǎn)第二號(hào)指令，進(jìn)一步提出了要健全安全監(jiān)察體系，要執(zhí)行《煤炭、電力工業(yè)安全監(jiān)察工作暫行規(guī)定》，并對(duì)18項(xiàng)反事故斗爭(zhēng)的重點(diǎn)，增加到20項(xiàng)，即現(xiàn)在統(tǒng)稱的“20項(xiàng)反措”。
隨著形勢(shì)的發(fā)展和改革開放的順利進(jìn)行，電力工業(yè)部于1993年11月于宜昌又召開了全國(guó)安全生產(chǎn)會(huì)議，在這之前還多次開過(guò)全國(guó)安全生產(chǎn)的電話會(huì)議和現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議。為了適應(yīng)電力工業(yè)形勢(shì)發(fā)展的需要，體現(xiàn)“保人身、保電網(wǎng)、保設(shè)備”的原則，會(huì)議決定重新修訂《電業(yè)生產(chǎn)事故調(diào)查規(guī)程》，經(jīng)過(guò)多次修稿，該規(guī)程已于1995年4月1日起正式在全國(guó)執(zhí)行。1994年1月，電力工業(yè)部又正式頒發(fā)了《關(guān)于安全工作的決定》，共10條。在這《決定》中，又一次明確提出要健全安全保證體系和安全監(jiān)察體系。這個(gè)《決定》是電力安全生產(chǎn)綱領(lǐng)性文件，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)將起極大的推動(dòng)作用。1994年以后，電力部又先后召開過(guò)多次全國(guó)安全生產(chǎn)電話會(huì)議，并于1995年7月在蘭州召開了全國(guó)電業(yè)安全生產(chǎn)會(huì)議在1996年7月在昆明召開了全國(guó)安全生產(chǎn)工作座談會(huì)。電力部并在近兩年內(nèi)，先后發(fā)布了5個(gè)有關(guān)安全生產(chǎn)的重要規(guī)定。即：《電力安全生產(chǎn)工作規(guī)定》、《電力基本建設(shè)安全管理規(guī)定》、《電力安全監(jiān)察規(guī)定》、《電力系統(tǒng)多種經(jīng)營(yíng)安全管理規(guī)定》《電力企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員安全生產(chǎn)職責(zé)規(guī)定》。這5個(gè)規(guī)定是在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，指導(dǎo)我們做好安全工作的重要文件。其重要內(nèi)容是要求建立和健全安全保證體系和安全監(jiān)察體系，并正常動(dòng)作，發(fā)揮各自的作用，以促進(jìn)電力生產(chǎn)和基本建設(shè)的安全。
從上所述，可以清楚地看出，安全監(jiān)察體系的建立，經(jīng)過(guò)了一個(gè)初步認(rèn)識(shí)到逐漸發(fā)展到深刻認(rèn)識(shí)，最后形成一個(gè)較完善的體系。
四、強(qiáng)化安全監(jiān)察職能
電力生產(chǎn)的安全監(jiān)察，具有雙重職能。一方面是運(yùn)用行政及上級(jí)賦予的職權(quán)，對(duì)電力生產(chǎn)和建設(shè)全過(guò)程的人身和設(shè)備安全進(jìn)行監(jiān)察，并具有一定的權(quán)威性、公正性和帶有強(qiáng)制性的特征；另一方面，又要協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)抓好安全管理工作，開展各項(xiàng)安全活動(dòng)，具有安全管理的職能。從總體來(lái)看，全國(guó)電力生產(chǎn)的安全監(jiān)察體系已逐步完善，已經(jīng)形成了自上而下的安全監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。電力工業(yè)部頒發(fā)的《電力安全工作決定》中明確提出，電力的安全監(jiān)察工作只能加強(qiáng)，不能削弱；明確了電力部對(duì)電力行業(yè)實(shí)行安全監(jiān)察，各網(wǎng)、省公司對(duì)所屬企業(yè)行使安全監(jiān)察職能，企業(yè)的安全監(jiān)察人員屬生產(chǎn)人員，承擔(dān)安全監(jiān)察的責(zé)任。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要各級(jí)支持安監(jiān)工作，不得任意干預(yù)，使安全監(jiān)察人員真正有職有權(quán)。