一、綜述
??? 隨著國家《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》等法律、法規(guī)、規(guī)定的相繼頒布實施。它們分別從對工人的勞動保護(hù)、對各行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和對建筑業(yè)的安全生產(chǎn)管理等不同的側(cè)重點保障建筑業(yè)的安全生產(chǎn)。但建筑業(yè)點多面廣,勞動密集,交叉作業(yè)、高空作業(yè)多,屬于高危行業(yè),建筑安全事故仍頻繁發(fā)生,建筑安全形勢不容樂觀。
??? 二、現(xiàn)有的安全監(jiān)管方式
??? 2.1采用法律手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 2.1.1法律體系
??? 《勞動法》、《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》和《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》等法律、法規(guī)、規(guī)定實施以來，對改善建筑業(yè)的安全狀況方面取得了一定的效果，基本達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。
??????? 2.1.2機(jī)構(gòu)體系
??? 我國實行企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察和群眾監(jiān)督的安全生產(chǎn)管理體系。目前，我國建筑安全生產(chǎn)行業(yè)管理的模式為統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)，即國務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)對全國建筑安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門分級負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的建筑安全生產(chǎn)管理。
??? 我國建筑安全管理機(jī)構(gòu)體系中的幾個主要機(jī)構(gòu)：國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、建設(shè)部、地方建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督站等。
??? 2.2采用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 由于職業(yè)傷害保險制度能夠產(chǎn)生提高職業(yè)安全水平的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制和安全服務(wù)手段。因此，它是目前世界范圍內(nèi)改善建筑業(yè)安全狀況的一種最為有效和普遍使用的經(jīng)濟(jì)手段。根據(jù)我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、職業(yè)傷害保險制度在保險品種上包括工傷保險和建筑意外傷害保險。
??? 2.2.1工傷保險
??? 工傷保險是社會保險制度的重要組成部分，由勞動和社會保障部統(tǒng)一經(jīng)辦和管理，目前強(qiáng)制推行工傷保險的法律依據(jù)是勞動部1996年頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》和國務(wù)院2003年4月16日通過的375號令《工傷保險條例》。后者規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的各種企業(yè)、有雇工的人體商戶應(yīng)當(dāng)依照該條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全體職工或者雇工繳納工傷保險費(fèi)。該條例的實施，從很大程度上促進(jìn)了國內(nèi)工傷保險狀況的改善。
??? 2.2.2意外傷害保險
??? 建筑業(yè)作為高危行業(yè)之一，僅靠工傷保險無法保證傷者獲得及時、合理的賠償?？紤]到這種情況，《建筑法》提出了強(qiáng)制性的建筑業(yè)的意外傷害保險。
??? 建筑業(yè)的意外傷害保險仍采用商業(yè)保險的做法，通過社會互濟(jì)，對從事危險作業(yè)的人員提供一定的經(jīng)濟(jì)幫助。與工傷保險不同，建筑業(yè)意外傷害保險涉及工程項目，主要針對的是施工現(xiàn)場人員，施工合同的工程名稱、承包單位、項目所在地、工程造價、工期等都成為投保的依據(jù)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國家公益事業(yè)范圍的不斷擴(kuò)展，建筑業(yè)意外傷害保險也應(yīng)向社會保險的方向發(fā)展。
??? 2.2.3罰款
??? 對達(dá)不到建筑安全管理要求的企業(yè)進(jìn)行罰款也是一種常用的建筑安全管理的經(jīng)濟(jì)手段?！栋踩a(chǎn)法》第八十條明確規(guī)定：“有前款違法行為，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人給予撤職處分，對個人經(jīng)營的投資人處2萬元以上20萬元以下的罰款?！薄稐l例》是《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》的配套法規(guī)，在行為和處罰種類、處罰幅度上與上述兩法保持了一致。在《條例》第七章的“法律責(zé)任”中，對處罰進(jìn)行了更為全面細(xì)致的規(guī)定。《條例》主要規(guī)定了違反行為應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，其中主要是對行政管理相對人的違法行為所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的行政處罰。
??? 2.3采用文化手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 2.3.1教育培訓(xùn)
??? 根據(jù)《建筑法》第四十六條和《條例》第二十一條規(guī)定，安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)是實現(xiàn)安全生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)工作。我國的建筑安全相關(guān)培訓(xùn)主要可以分為以下幾個部分。
??? ①三級安全教育培訓(xùn)；
??? ②崗位安全培訓(xùn)；
??? ③年度安全培訓(xùn)教育；
??? ④變化工種、工地的安全培訓(xùn)教育；
??? ⑤采用新技術(shù)、新工藝的安全培訓(xùn)教育；
??? ⑥經(jīng)常性安全教育。
??? 2.3.2全國安全生產(chǎn)月
??? 近些年來，每年二季度，中共中央宣傳部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家廣播電影電視總局、中華全國總工會、共青團(tuán)中央等單位都會聯(lián)合發(fā)出關(guān)于全國安全生產(chǎn)月活動的通知。建設(shè)部則根據(jù)通知統(tǒng)一部署，在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)開展安全生產(chǎn)月活動。這些活動的開展和大力度宣傳有助于改變整個建設(shè)系統(tǒng)和社會的安全文化。
??? 2.3.3創(chuàng)建文明工地活動
??? 從1991年開始，建設(shè)部要求在全國建設(shè)工程的施工現(xiàn)場開展安全達(dá)標(biāo)活動，把建筑安全生產(chǎn)的管理重心放在了施工現(xiàn)場，對施工全過程進(jìn)行安全監(jiān)督管理。1996年發(fā)【1996】484號文，號召全國建設(shè)系統(tǒng)在深入開展施工現(xiàn)場安全達(dá)標(biāo)的同時，積極開展創(chuàng)建文明工地活動，在全國建筑業(yè)掀起了創(chuàng)建文明工地的熱潮。十幾年來，這項活動深入人心、碩果累累，不僅改變了昔日施工現(xiàn)場“臟、亂、差”的面貌，改善了施工現(xiàn)場作業(yè)人員的生活環(huán)境和工作條件，美化了施工現(xiàn)場的場容場貌，而且提高了建筑業(yè)的整體形象，成為全行業(yè)以及城市建設(shè)的重要內(nèi)容。
??? 2.4以科技手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 目前國家在建筑安全科學(xué)技術(shù)方面的工作主要表現(xiàn)為：建立安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，逐漸重視建筑安全的研究工作。
??? 建筑安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化是指建筑領(lǐng)域的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作，開展標(biāo)準(zhǔn)化工作，有助于確保建筑安全的工作質(zhì)量，提高建筑安全標(biāo)準(zhǔn)化程度和水平，是解決建筑安全問題的根本途徑。2005年建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于開展施工安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》，建筑施工領(lǐng)域的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化活動開始有計劃、有目標(biāo)、分階段地推進(jìn)和實施。
??? 三、現(xiàn)狀及建議
??? 目前我國的建筑安全生產(chǎn)和監(jiān)督管理工作還存在很多問題，如監(jiān)管理念較為落后，效率不高；監(jiān)督措施缺乏，管理手段單調(diào)等，對規(guī)范行為缺乏有效的制約措施，以及沒有激勵社會力量投入安全管理的機(jī)制等?！度珖ㄖ┕ぐ踩a(chǎn)形勢分析報告》（2007年度）指出要全面加強(qiáng)和落實安全生產(chǎn)責(zé)任制。政府監(jiān)管責(zé)任落實方面要重點加強(qiáng)對建筑安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)的對策研究。
??? 考慮到建筑市場的主觀能動性，政府在進(jìn)行安全管理時，應(yīng)該盡量減少對各種市場行為的直接行政干預(yù)，而應(yīng)依靠法律、經(jīng)濟(jì)、文化和科技等4種手段來規(guī)范建筑市場各方的行為。
??? 3.1法律體系
??? 由于技術(shù)是在不斷發(fā)展變化的，法律是相對穩(wěn)定的，法律永遠(yuǎn)不可能跟上技術(shù)發(fā)展變化的速度，兩者的差距就必須由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章來填補(bǔ)。建筑安全的立法準(zhǔn)備、監(jiān)察和其他管理工作都是由政府部門和其代表機(jī)構(gòu)完成的，法規(guī)的安全目標(biāo)必須通過安全管理機(jī)構(gòu)的工作去實現(xiàn)。對于立法和標(biāo)準(zhǔn)制定這部分筆者就不再贅言，主要討論機(jī)構(gòu)體系這部分。
??? 首先要明晰建筑安全管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任和權(quán)力；其次是建立科學(xué)的、符合中國國情的綜合建筑安全管理體系；最后是保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)的資源。
??? 在具體過程中遵循屬地管理和層級監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督安全保證體系運(yùn)行與監(jiān)督工程實體防護(hù)相結(jié)合、全面要求與重點監(jiān)管相結(jié)合、監(jiān)督執(zhí)法與服務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合的監(jiān)督原則，從實物監(jiān)督向行為監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由施工現(xiàn)場的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向事故預(yù)防和隱患排查，加強(qiáng)對施工單位安全保證體系、安全防護(hù)措施、安全評價的審核,建立高效的監(jiān)督管理隊伍,尋求有效的監(jiān)督管理方式、方法,使安全監(jiān)督管理工作轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治,努力尋求治本之策,不斷提高安全監(jiān)督管理的超前性、有效性和及時性。
??? 3.2經(jīng)濟(jì)手段
??? 3.2.1完善建筑職業(yè)傷害保險制度
??? 常見的幾種建筑職業(yè)傷害保險，工傷保險、雇主責(zé)任險、建筑業(yè)意外傷害保險。其中，⑴工傷保險在現(xiàn)有條件下難以滿足建筑施工現(xiàn)場從事危險作業(yè)人員的工傷事故補(bǔ)償要求；⑵強(qiáng)行推行雇主責(zé)任險面臨困難，缺乏強(qiáng)行推行的法律依據(jù)；⑶建筑業(yè)意外傷害保險最為可行，但具體制度需要改進(jìn)。
??? 建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范建筑業(yè)意外傷害保險工作的若干意見》規(guī)定，建筑企業(yè)投保率可采用總造價比例或按建筑面積為單位來確定，并與安全業(yè)績掛鉤實現(xiàn)浮動費(fèi)率。根據(jù)這個規(guī)定，建筑企業(yè)投保費(fèi)率要與安全業(yè)績掛鉤。在實際操作中，可由監(jiān)督管理部門對建筑施工企業(yè)的安全業(yè)績進(jìn)行評價，對于正在評價業(yè)績好的企業(yè)，承包方要出讓一定的經(jīng)濟(jì)利益給投保方，才能從根本上激勵投保方主動投保。在嚴(yán)格執(zhí)行《條例》的規(guī)定的情況下，理順保險公司、地方安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)、投保施工企業(yè)三方的關(guān)系，建立職責(zé)明晰的分工與合作關(guān)系，特別是安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)和商業(yè)保險公司的合作對收集事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)、解決建筑安全管理中的資金困難能起到積極作用。
??? 3.2.2經(jīng)濟(jì)促進(jìn)手段
??? 對承包商安全管理進(jìn)行獎懲。新加坡政府建立了黑名單制度，被列入其中的承包商將失去對政府工程的投標(biāo)資格。我國也可以建立類似安全方面的措施，對安全管理水平高的承包商給以經(jīng)濟(jì)和榮譽(yù)獎勵，例如投標(biāo)時加分等。現(xiàn)在已有些地方開始嘗試：
??? ①“預(yù)選承包商”制度
??? 隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，招投標(biāo)市場也出現(xiàn)了許多新的問題，為了進(jìn)一步完善招投標(biāo)市場機(jī)制，很多地區(qū)采用了“預(yù)選承包商”制度。有關(guān)預(yù)選承包商的條件，規(guī)定欲取得進(jìn)入名錄的資格，承包商除須具備相關(guān)資質(zhì)之外，還要有3年在工程地的工程業(yè)績。其資格的最終取得，需通過由建設(shè)、監(jiān)察、法制、發(fā)展改革、規(guī)劃、交通、水務(wù)、地稅等多部門組成的當(dāng)?shù)厥姓顿Y工程預(yù)選承包商資格審查委員會的審查。
??? 推行“預(yù)選承包商”制度有幾方面優(yōu)點：一是有利于規(guī)范建筑市場秩序，對促進(jìn)建筑市場健康發(fā)展具有示范和帶動作用。二是通過企業(yè)在預(yù)審?fù)稑?biāo)資格過程中公開的公平競爭來擇優(yōu)，解決在招標(biāo)投標(biāo)過程中出現(xiàn)的“公平競爭”與“擇優(yōu)”之間的矛盾，杜絕了把擇優(yōu)作為門檻的做法，防止腐敗現(xiàn)象的滋生。三是便于政府有關(guān)部門對進(jìn)入建設(shè)工程施工預(yù)審?fù)稑?biāo)資格名錄的相關(guān)企業(yè)實行優(yōu)勝劣汰動態(tài)管理，政府有關(guān)部門每半年對企業(yè)資格審查一次，如有不良行為將直接清出名錄。四是對完善和加快市政府投資的建設(shè)項目的招標(biāo)投標(biāo)工作起到積極的作用。五是促使企業(yè)注重誠信，守法經(jīng)營，加強(qiáng)管理，實際上為企業(yè)發(fā)展提供了動力。
??? ②“紅黃牌”警示制度
??? 為了進(jìn)一步做好安全生產(chǎn)工作，2009年南京市率先出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市建設(shè)工程安全生產(chǎn)與文明施工長效管理的若干意見》，制定了安全生產(chǎn)與文明施工違法違規(guī)行為紅、黃牌警示制度，確定了11種可亮黃牌的行為，4種可亮紅牌的行為。對被亮黃牌的企業(yè)，20天全市限制投標(biāo)，對被亮紅牌的企業(yè)，30至120天全市限制投標(biāo)，并先后對在國慶節(jié)前夕專項檢查中現(xiàn)場管理差的3家企業(yè)亮了黃牌，對4家在2009年10月份發(fā)生死亡事故的單位進(jìn)行了紅牌警示，在市招投標(biāo)信息網(wǎng)站進(jìn)行了公告，對各建筑和監(jiān)理企業(yè)觸動很大。
??? ③建設(shè)單位參與安全生產(chǎn)考核
??? 我國建筑業(yè)屬于絕對的買方市場，業(yè)主對承包商的安全管理活動的影響力更加明顯。當(dāng)承包商或分包商發(fā)現(xiàn)，由于安全業(yè)績不好再也無法從其上游企業(yè)那里承攬工程時，他們對待安全的態(tài)度就會發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。業(yè)主對安全的態(tài)度和行為，直接影響到承包商對安全的態(tài)度和行為。業(yè)主參與項目安全管理往往能夠為其自身和在建項目帶來以下一些收益：如防人員傷亡；提高施工現(xiàn)場工人的士氣和勞動生產(chǎn)率；減少項目保險費(fèi)用；減少政府部門對項目的干預(yù)；防止由于事故造成的法律責(zé)任；避免負(fù)面的公眾效應(yīng)。正是由于考慮到員工傷害事故造成的簡接費(fèi)用導(dǎo)致了更高的建設(shè)成本和逐漸增加的工傷賠償保險費(fèi)用，加上安全立法的深入影響以及隨時存在的責(zé)任訴訟的威脅，國外很多發(fā)達(dá)國家的項目業(yè)主開始越來越多的參與建筑安全管理工作。
??? 3.3文化手段
??? 為了能使建筑安全管理取得成功，就必須改進(jìn)建筑企業(yè)、整個建筑行業(yè)和整個社會的安全文化。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，一般因工傷傷亡的農(nóng)民工占80%以上，有的企業(yè)達(dá)到100%。如果能從勞務(wù)用工審查、行政衛(wèi)生生活上嚴(yán)格加強(qiáng)民工管理，則是減少事故發(fā)生的根本。
??? 加強(qiáng)對建筑業(yè)相關(guān)從業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)。
??? 針對建筑安全文化進(jìn)行宣傳和推廣，以提高全體從業(yè)人員，甚至整個社會的安全意識。
??? 加強(qiáng)宣傳，不斷增強(qiáng)施工單位的安全管理意識，促使施工單位不斷建立健全安全管理體系，認(rèn)真落實各項安全主產(chǎn)責(zé)任制度，特別是安全教育、培訓(xùn)制度，加強(qiáng)安全技術(shù)交底，逐步普及安全生產(chǎn)法律法規(guī)、安全操作規(guī)程，不斷提高整體安全素質(zhì)，使安全管理工作由“要我安全”向“我要安全”不斷轉(zhuǎn)變，以規(guī)章制度為基礎(chǔ)，以科技進(jìn)步為動力，全面提高施工單位安全生產(chǎn)能力和安全管理水平。
??? 3.4科技手段
??? 通過檢查和事故調(diào)查，以及了解技術(shù)發(fā)展的最新知識，可以不斷掌握更多的危險事件和新危險源的信息，然后對這些信息進(jìn)行研究，得到的結(jié)論可以應(yīng)用于法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定、對行業(yè)的建議和指導(dǎo)，以及執(zhí)法活動中。這是一個循環(huán)往復(fù)、持續(xù)改進(jìn)的過程。
??? 南京市就結(jié)合日常監(jiān)管工作重點，在與科技型企業(yè)廣泛合作的基礎(chǔ)上，2007年9月率先開發(fā)建設(shè)了“重大危險源遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)”，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，對重大危險源監(jiān)管信息化管理，以科技手段強(qiáng)化安全監(jiān)管。實踐證明，通過實施該系統(tǒng)，提高了工作效率，使安全監(jiān)管人員能隨時了解企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場的工藝參數(shù)和操作情況，從而增加了一種監(jiān)督可能存在事故風(fēng)險的企業(yè)安全生產(chǎn)的強(qiáng)有力手段。
??? 四、結(jié)語
??? 建筑工程安全監(jiān)督管理任務(wù)艱巨,責(zé)任重大。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在進(jìn)行安全管理時，應(yīng)盡量減少對各種市場行為的直接行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而依靠法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、文化手段和科學(xué)手段等四種手段來規(guī)范和引導(dǎo)建筑市場各方的行為。通過四種手段的互補(bǔ)達(dá)到綜合運(yùn)用?？紤]到經(jīng)濟(jì)手段是提高安全管理水平的較好切入點，首先加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用是安全監(jiān)管過程中的一個可行之路。
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