?一、前言
我國有許多湖泊、水庫因受自然條件限制，沒有與大江大河等水網地區(qū)相連接的航道，這些湖、庫在一定區(qū)域內形成了可供船舶航行的封閉水域（該水域相對于水網地區(qū)），船舶在封閉水域的交通運輸中起著至關重要的作用。由于封閉水域大多處于偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承載運輸?shù)拇叭渴青l(xiāng)鎮(zhèn)個體或聯(lián)營的客渡船（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶）。普遍存在著經濟基礎薄弱，人們思想觀念相對落后，船員安全意識低，船舶適航性能差，船舶超員現(xiàn)象普遍，管理相對滯后的問題，形成了船舶事故隱患的窩點。交通部，國家經貿委《關于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理責任制的意見》一文指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶沉船事故頻繁發(fā)生，重特大交通事故已占全部重特大水上交通事故的90%，成為影響水上交通安全形勢的決定性因素?！狈忾]水域的客渡船舶是鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的一個特殊群族，極易發(fā)生群死群亡水上交通事故。2006年3月15日，四川廣安岳池一條26米寬的小河溝發(fā)在死亡28人的重大水上交通事故（《小河溝、大災難》），再次給社會敲響了強化封閉水域客渡船舶安全管理的警鐘。因此，封閉水域客渡船安全管理工作值得我們認真探討。
二、封閉水域水上交通安全難管理
封閉水域水上交通安全管理工作與水網地區(qū)相比較，存在著許多管理的難點問題，具體體現(xiàn)在：
?。ㄒ唬┐斑m航性能差、船員法規(guī)意識低。封閉水域的船舶有著自身獨特的特點。一是船舶存在“先天缺陷”。由于經濟條件差，船舶經濟效益差，無法對船舶更多的投入。船主只要求船舶能載客（貨）、能航行就行的原則，船體的建造沒有規(guī)范的圖紙，沒有國家認可的廠家，用才用料因陋就簡，救生消防設備配備不到位，主機設備配置檔次低等，船舶從建造就不能適應規(guī)范標準的要求，出廠之時就“先天不足”；二是船員安全意識差。封閉水域船員文化程度普遍較低，長期在封閉水域航行，見少識窄，對安全的危害性缺少感性認識，舍不得進行安全投入，船主(員)總是抱著能開就行的僥幸心理，出了事故自認倒霉。同時，乘客對船舶條件要求也不能過高，只要能滿足于方便出行就行。由于封閉水域的船舶只能從事短途客貨運輸，基本上是在自家門前打轉轉，船員常年只同一個海事機構打交道，認為船舶能裝，人能開，是否檢驗、是否培訓，有證無證都是一個樣。他們認為管理機構要求檢驗、辦證說穿了就是要幾個錢。由于存在著上述心態(tài)，受經濟利益驅使，船主把法規(guī)視作兒戲，對海事機關的管理他們能拖則拖，能抗則抗。
（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（政府）管”的職責不到位。按照國務院及有關文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本轄區(qū)內鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理負責，在船舶安全管理上做到“機構、人員、責任、經費和具體工作”五落實。海事機機構履行國家監(jiān)察的職責。但在實際工作中，由于缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核制約機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體實施過程中也存在執(zhí)法主體資格的問題，導致該項責任無法完全到位。我們海事機構在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出落實責任要求的建議時，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一無船舶安全管理機構編制，二無船舶安全管理人員編制，三無經費來源，四不是船舶安全執(zhí)法主體，叫我們如何管理？我們如何負責？再說，船舶證書由你們辦、費由你們收，你們是國家授權的管理單位，你們不管哪個管？責任你們不負哪個負？這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，那也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任，還要這么多部門（機構）干什么？”由于存在這種責、權、利不統(tǒng)一的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對水上安全管理責任抱著無可奈何的心理，與縣市政府簽責任書也是硬著頭皮簽。責任感（危機感）強一點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也只在有關會議上強調一下，節(jié)假日安排人員在碼頭上站一站，轉一轉，至于能否解決問題就是另外一回事了，萬一發(fā)生了事故對上、對下都有一個說法。責任感差一點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不過問水上交通安全管理工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的責任在很大程度上落空；我認為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寄予的希望越大，其結果失望就會越大。
?。ㄈ┓忾]水域難執(zhí)法，事故隱患難消除。船主認為接受管理就是花錢（買設備要花錢、培訓、考試要花錢，辦證辦照要花錢），不超載、不冒險就賺不到錢，海事機構對其宣傳安全，提出整改意見他就認為你對他過不去，有礙他發(fā)家致富；他們認為，管理部門所要求的不是要他掏錢就是要他少賺錢。海事機構對違章船舶采取措施，他就抗拒管理，輕則謾罵，更有甚者，全家老少，左鄰右舍手持刀棍對海事人員進行圍攻毆打；政府的整頓專班一走，他就搞得你海事人員及家屬不得安寧。長期以來，形成了你說你的，他跑他的。因此，封閉水域靠海事人員說服教育根本起不了作用，達不到管理的目的。
國家的行政管理機關一般采取教育與處罰相結合的原則，海事機構對封閉水域違法行為人說服教育不起作用，那行政處罰又會怎么樣呢？按照《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的決定按一般程序（當場處罰對船主來說只是一紙空文，對海事來說已盡到了管理責任）必須先進行調查制作調查報告，再制作行政處罰通知書，在送達通知書時要告知違法行為人具有陳述申辯權和聽證權，三日后填制行政處罰決定書并設法送達當事人。對于海事機關作出的行政決定，當事人一般不會按照處罰決定去落實，海事機關只有等到行政處罰決定書送到當事人滿90天后向人民法院申請強制執(zhí)行。從下達行政處罰通知書至申請人民法院強制執(zhí)行，需要近100天的時間；如果當事人要求陳述申辯或舉行聽證，時間要求就會更長。如果這起行政處罰決定，海事機關針對的是嚴重違章情況，在這100天的時間里，該發(fā)生的事故早就發(fā)生了（如果沒有發(fā)生事故也成了違法當事人駁斥海事人員危言聳聽的藉口）。海事機構向人民法院申請了強制執(zhí)行，并不意味著這起違法行為就得到了處罰、當事人受到了教育。因為，人民法院會采取如下方法對待海事機關的強制申請。一是由于種種原因（當然這些原因中并不包括海事機關在進行行政處罰時不遵守法定程序或沒有法定依據(jù)）法院沒有給予強制執(zhí)行，相對于違法當事人來說《海事處罰決定書》等于是一紙空文，他可以繼續(xù)他的違法行為，事故隱患依然存在；對于海事機關來說，只能無可奈何地將有關文書存檔，作為今后免受責任追究的依據(jù)。二是法院在一定程度上給予強制執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中面對違法行為人軟纏硬硬磨甚至是威脅利誘，法官在海事機關與違法行為人之間往往充當和事佬，對處罰決定大打折扣。有時只落實應該由當事人正常承擔的義務，而免除處罰。上述兩種情況，都達不到處罰與教育相結合的目的；違法當事人甚至認為申請到法院又能怎么樣，還不就是那回事嗎？因此，當事人對海事行政處罰越看越輕；海事機關對違法行為越來越無可奈何。由于海事機關經常遇到調查取證難，文書送達難，處罰執(zhí)行難，甚至經常遭到不法人員的人身攻擊或恫嚇，工作不能正常進行，事故隱患不能及時消除。
三、封閉水域客渡船安全管理的建議
封閉水域客渡船安全之所以難管理，主要是海事機關的管理力量薄弱，缺乏強有力的管理措施。盡管國務院將鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理納入有關縣（市）政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任范圍之內，但由于存在責、權、利不相統(tǒng)一的問題，仍然不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理中存在的一些具體問題。我在封閉水域從事水上交通安全管理工作二十多年，我認為解決封存閉水城水上交通安全管理難，必須首先解決主管機關管理力量薄弱和措施不力的問題，必須引入新的安全管理機制，牢牢抓住影響水上交通安全最大隱患——船主（員）安全綜合素質不放松。大家知道，船舶超員和汽車超員所造成的后果應該是一樣的，都是國家法規(guī)明令禁止的。一輛19客位的客車超員20％（超過4個客位）交警就可以對司機拘留和罰款；但是，對一艘超過船舶定員100％的船主，海事機構要對船舶采取措施，對船主進行處罰不按照處罰程序申請到人民法院強制執(zhí)行就很難實現(xiàn)，申請法院強制執(zhí)行的有效時效必須具備100天左右的時間，這些還不包括法院沒有按照申請要求執(zhí)行的。這個處罰過程與交通警察現(xiàn)場作出的強制措施要軟的多。為什么交警可以對超員20％以上的司機采取拘留的處罰措施，而超員100％甚至更多的船主海事機構就很難處罰呢？主要原因是兩個機構的處罰權限不同，交警可以對違法當事人現(xiàn)場采取強制措施，而海事機構不能對違法當事人采取強制措施。因此，要即時發(fā)現(xiàn)并即時消除事故隱患，必須改變現(xiàn)有的船舶安全管理機制，引入公安部門的力量。建議考慮下面三種模式。
?。ㄒ唬?、成立水上交通安全警察（“水上交警”）機構。該機構作為一個警種，受公安和海事雙重領（指）導，海事以業(yè)務指導為主，“水上交警” 按照《中華人民共和國治安管理法》、《中華人民共和國內河交通安全管理條例》對水上交通安全履行檢查權和管理權。海事機關負責證書證照的辦理，船員的培訓，考試等業(yè)務工作。也就是說，海事機關負責船舶、船員的“準入關”，“水上交警”負責水上交通安全秩序的“監(jiān)督關”?！八辖痪迸c海事一門兩牌，合署辦公，各司其職，共同管理。這種模式在縣市級只要三名“水上交警”編制，二名海事編制。
如果說成立“水上交警”機構需要一個很長的時期，或者很難實現(xiàn)，在此模式下可以考慮成立“船舶安全聯(lián)合管理辦公室”。“聯(lián)合管理辦公室”可以從安監(jiān)、交通、海事、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽調人員，明確各自人員的管理職責，定期和不定期對船舶安全進行檢查和管理。
?。ǘ?、以“水上交警”取代封閉水域的海事機構。將海事機關人員和職責全部交給公安機關，象道路交警取代車輛監(jiān)理那樣。“水上交警”取代海事機構后，業(yè)務上接受封閉水域上一級海事機構的領導，這種模式只要五名警察編制就可完成縣市封閉水域的船舶安全管理工作。
?。ㄈ⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府領導，公安派出所具體實施。國家規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全負責。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在進行具體管理時存在執(zhí)法規(guī)范的問題，除了利用行政手段對船主和當事人做說服教育工作外，其他具體工作很難落實。如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理船舶安全的具體工作再落實所在地的公安派出所，由派出所負責對所轄水上交通安全秩序進行監(jiān)督管理，將該區(qū)域船舶安全情況與派出所的工作考評持鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的船舶安全管理工作就很好落實了。海事機構負責船舶證書證照的辦理，負責“準入關”，并對派出所的水上交通安全管理工作進行業(yè)務指導。這種模式就是在現(xiàn)有模式上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所“強加了”船舶安全管理責任。有船鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要明確一名警察就完全可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的船舶安全監(jiān)管工作。
由于公安民警（“水上交警”）具有人身強制權，當場盤問權，檢查權和留置盤問權。因此，在管理水上交通安全時就顯得非常強制有力，海事機構遇到的調查難，送達難，執(zhí)行難，現(xiàn)場管理難的問題讓公安機構（“水上交警”）去解決就非常容易，事故隱患從發(fā)現(xiàn)到根除也只需很短的時間，基本上可以做到即時發(fā)現(xiàn)即時消除。
新修訂的《中華人民共和國刑法》修正案，加強了對安全違法行為的打擊力度。新頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響?！钡谑粭l規(guī)定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！钡诙畻l規(guī)定：“縣級人民政府應當對本行政區(qū)域內容易引發(fā)自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責令有關單位采取安全防范措施。
省級和設區(qū)的市級人民政府應當對本行政區(qū)域內容易引發(fā)特別重大、重大突發(fā)事件的危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估，組織進行檢查、監(jiān)控，并責令有關單位采取安全防范措施。”水上交通安全是公共交通安全的一個種類，由于其自身的特點，導致事發(fā)后危害程度大、應對措施少、救助效果差。因此，更應該做好突發(fā)事件的預防。只要本著對人民生命財產安全高度負責，打消本位主義的觀念，上述的管理模式在封閉水域應該是很容易實施的。
總而言之，引入公安部門對水上交通安全進行管理，可以解決管理中許多實際問題，產生立竿見影的效果，重特大水上交通事故隱患在封閉水域就能從根本上得到鏟除，水上交通突發(fā)事件就會最大限度地減少。
